Wat is de digitale kooi

In het boek volgen we Saskia, Esther en Pieter die elk getroffen lijken te worden door het noodlot. Saskia's auto wordt gestolen en wordt jaren achtervolgd met onterechte aanslagen en boetes. Ook na twintig jaar zijn de gevolgen nog niet hersteld. Esther is teveel in het buitenland voor haar werk en verlies vervolgens alles, van stemrecht tot parkeervergunning. Ze heeft besloten Nederland te verlaten. En ook Pieter ontdekt onverwachte gevolgen als hij zijn geslachtswijziging administratief laat verwerken.

Maar hoe komt dit? Waarom kunnen we dit niet oplossen? Wat staat er in de weg? Die mechanismen zijn tot nu toe niet begrepen en slecht beschreven. Het blijkt dat registraties, ICT en gegevensuitwisseling geen neutrale instrumenten zijn. Ze volgen ook niet slechts juridische definities. De informatie-architectuur schept een eigen logica en nieuwe (perverse) prikkels. We illustreren dat aan de hand van een paar mechanismen uit het boek.

Deze mechanismen zijn de spijlen van De Digitale Kooi. De informatie-infrastructuur is in hoge mate disciplinerend. Zoals eerder uitdijende bureaucratische structuren mensen onderwierpen aan regels en procedures, is het nu de informatie-architectuur. De ambtenaren zijn niet langer de experts van hun eigen regels - zoals in de klassieke bureaucratie - maar werken met systemen die ook voor hen niet te wijzigen zijn. Zo maakt de Digitale Kooi het voor professionals, publieke managers en beleidsambtenaren onmogelijk nog een waarde-afweging te maken.

1. Het sneeuwbaleffect uit het niets

Als de overheid gegevens uitwisselt zijn er twee rollen te onderscheiden: de verzamelaars en controleurs van gegevens aan de ene kant en de gebruikers van die gegevens. Deze mechanismen zijn de spijlen van De Digitale Kooi.Elke gebruiker van gegevens verwerkt wijzigingen in het eigen register. Het aantal gebruikers is potentieel ongelimiteerd. De Basisregistratie Personen (BRP) heeft er naar schatting ongeveer 2000. Dit betekent dat een wijziging in één registratie een sneeuwbaleffect kan veroorzaken. Dit gebeurt bij organisaties waar de burger in het geheel geen contact mee heeft gehad. En zij verbinden hieraan consequenties in de vorm van automatische besluiten. Die consequenties komen voor een burger als een deus ex machina.

2. De correctiewaterval van administratieve lasten

Een tweede probleem met deze manier van standaardisatie is dat dit sneeuwbaleffect - net als met echte sneeuwballen - maar één kant op werkt. Elke gebruikersorganisatie is verplicht z'n eigen conclusies te trekken gebaseerd op de wetten van zijn beleidsterrein. Een herregistratie naar de oorspronkelijke waarden herstelt niet de oorspronkelijke situatie. Een parkeervergunning bijvoorbeeld is niet direct gekoppeld aan een adres, maar aan een aanvraag en een wachtlijst. Een correctie moet daarom ook gedaan worden bij alle organisaties die daaraan automatische besluiten hebben verbonden. Het leidt daarom tot een explosie van administratieve lasten.

3. Het bureaucratisch vlindereffect

Uit de twee vorige effecten wordt een derde probleem geboren: niemand kan de gevolgen van een gegevenswijziging overzien. Noch bronhouders - zoals gemeenten - noch gebruikers, noch burgers kunnen weten wat het effect van een gegevenswijziging is. Bronhouders en burgers weten niet welke organisaties de registratie gebruiken en in welk juridisch domein. Daarom kunnen zij de gevolgen niet overzien voor een individuele burger. Gebruikersorganisaties hebben ook geen overzicht. Zij hebben net zo min kennis van welke andere organisaties gebruik maken van de gegevens en in welk domein, maar ook omdat zij blind de wijzigingen van de bronhouder volgen. In theorie kunnen ze afwijken als duidelijk is dat gegevens niet kloppen en moeten ze een correctie terugmelden, maar in de praktijk is dat voor hen een catch-22. (zie mechanisme 5: het boomrangeffect van de terugmelding) Niemand is daarom 'in controle' over het systeem. Dit confronteert burgers met onverwachte en vaak verregaande consequenties.

4. De begripsillusie

Elke definitie, elke categorie in de basisregistraties is inherent arbitrair. Dat komt omdat de doelbinding moet worden losgelaten. Geen basisregistratie geeft aan voor welk doel de gegevens worden verzameld. Dat kan niet, omdat de toegevoegde waarde ligt in het gebruik van een enkele registratie voor een heel systeem van organisaties. Er is daarom geen objectieve reden om - zoals in de BRP - een minimale verblijfstijd van vier maanden te gebruiken en niet drie of vijf. Belangrijker nog is de misvatting dat een begrip, zoals een adres of geslacht, dezelfde betekenis heeft voor alle gebruikersorganisaties. Zowel gemeenten, als ziekenhuizen, als verzekeraars gebruiken het begrip geslacht. Het betekent echter iets anders. Voor de gemeente is het de aanspreekvorm boven een brief. Een ziekenhuis hoopt dat het betekent geboortegeslacht, als ze bloedonderzoek doen. Voor de verzekeraar is het huidig juridisch geslacht, want bepaalde behandelingen worden alleen voor vrouwen of alleen voor vrouwen vergoed. Dit zorgt voor problemen voor allerlei sociale groepen.

5. Het boomerangeffect van de terugmelding

In theorie moeten gebruikersorganisaties gegevens controleren. Als ze constateren dat iets niet klopt moeten ze dit terugmelden aan de bronhouder van de registratie. Echter gebruikersorganisaties zijn verplicht een basisregistratie tot uitgangspunt van hun registratie te maken. Een gebruikersorganisatie kan wel constateren dat vanuit het perspectief van zijn juridisch domein een gegeven niet correct is, als hij terugmeldt wordt het beoordeeld vanuit het perspectief van de wet op de betreffende registratie. Een terugmelding hoeft daarom niet verwerkt te worden en komt zo ongewijzigd weer terug. Vervolgens is de gebruikersorganisatie weer verplicht om die gegevens als uitgangspunt te nemen: een catch-22. Die verplichting schept daarom een informele informatiehiërarchie.

6. Rechtsbesmetting via ICT

Ook de vorige twee effecten scheppen samen weer een nieuw probleem. Naar de letter van de wet zijn er aan veel basisregistraties - zoals de BRP - helemaal geen rechten en plichten verbonden. Het blijft de verantwoordelijkheid van de gebruikers van gegevens om te beoordelen of een burger recht heeft op een dienst of een verplichting moet worden opgelegd. In de praktijk echter hebben basisregistraties een bijna automatische impact op gebruikersorganisaties. Al wordt waargenomen dat een gegeven niet juist is in de context van een gebruiker, de informele informatiehiërarchie dwingt vervolgens toch gebruik af. Dus hoewel formeel in de wet van een bepaald beleidsterrein is vastgelegd wie er recht heeft op een dienst of een verplichting moet worden opgelegd, de facto bepalen de wetten op de registraties dat. Een voorbeeld zijn de aanstaande gemeenteraadsverkiezingen. Iedere Nederlander mag dan stemmen volgens de kieswet. De stembiljetten worden verstuurd door een gebruiker van de Basisregistratie Personen. In de praktijk mogen daarom alleen ingezetenen stemmen, omdat de definitie in de Wet BRP strikter is dan in de kieswet. (Zie eerder artikel in dagblad Trouw: De computer heeft voorrang op de wet.)

Via deze zes mechanismen worden steeds meer mensen gevangen in een onterechte situatie door de bureaucratische cloud in Nederland. Dit benoemen we als een vorm van administratieve uitsluiting op systeemniveau.

Het probleem houdt hier echter niet op. Er zijn indirecte mechanismen die weer volgen uit de zes directe mechanismen.

7. Het systeem elimineert maatwerk op de werkvloer

Voor de digitalisering, voor gegevensuitwisseling die leiden tot automatische besluiten van overheidsorganisaties, kon een professional op de werkvloer maatwerk leveren. Een frontlijnprofessional kon letterlijk een aantekening maken in de kantlijn om bijzondere omstandigheden te benoemen. Nu moet een burger passen in de mogelijkheden die het systeem aanbiedt. In eerdere versies van de Basisregistratie Personen gebruikten ambtenaren nog wel eens een punt (.) op de plaats waar eigenlijk een adres moest worden ingevuld. Dat maakte het mogelijk om daklozen die in de gemeente verbleven toch te registreren, al was een adres de basis van de registratie. Maar mogelijkheden om het systeem beter te laten aansluiten op de sociale werkelijkheid worden niet opgepikt als signaal dat de regelgeving niet voldoet, maar worden verwijderd uit het systeem. De disconnect tussen registratie en consequenties (Mechanisme 1) maakt het onmogelijk voor professionals op de werkvloer maatwerk te leveren, omdat er geen manier is om ze (juist) te registreren.

8. Het systeem elimineert verantwoording van maatwerk op de werkvloer

Voor maatwerk is niet alleen discretionaire ruimte nodig, ze moet ook verantwoord worden. Dezelfde disconnect (Mechanisme 1) maakt het onmogelijk om kennis te hebben van de consequenties en dus om kennis te hebben van de proportionaliteit.

9. Het systeem schept perverse prikkels voor bronhouders

De vorige acht mechanismen verwijzen naar de structurele logica van basisregistraties. Het systeem schept echter ook gedragsprikkels, die ook kunnen leiden tot bureaucratische disfunctie. Een onbedoeld gevolg is dat het bronhouders - zoals gemeenten - van dienstverlener in de rol van handhaver dwingt. Er is een grote nadruk op het aanpakken van fraude. Gebruikersorganisaties en de centrale overheid hebben daar belang bij en de verantwoordelijkheid komt bij de bronhouders terecht, omdat zij als enige - in de praktijk - de mogelijkheid hebben om de juistheid vast te stellen. Het gevolg is dat bronhouders - bijvoorbeeld gemeenten - nog minder belang hebben om burgers die niet in het systeem passen geregistreerd te houden.

10. Het systeem schept perverse prikkels voor gebruikersorganisaties

Gebruikers van registraties werken regelmatig hun registratie bij met gegevens uit de basisregistraties. Als een wijziging relevant voor hen is, omdat een burger daarom geen recht meer heeft op een dienst, is het voor hen voordelig om van de controle een ritueel te maken. Bijvoorbeeld door een brief te sturen bij wijze van 'controle'. Het boomerangeffect van terugmelding (Mechanisme 5) maakt werkelijke controle ineffectief en het ritualiseren ervan kosten-effectief.

Deze mechanismen zijn de spijlen van De Digitale Kooi. De informatie-infrastructuur is in hoge mate disciplinerend. Zoals eerder uitdijende bureaucratische structuren mensen onderwierpen aan regels en procedures, is het nu de informatie-architectuur. De ambtenaren zijn niet langer de experts van hun eigen regels - zoals in de klassieke bureaucratie - maar werken met systemen die ook voor hen niet te wijzigen zijn. Zo maakt de Digitale Kooi het voor professionals, publieke managers en beleidsambtenaren onmogelijk nog een waarde-afweging te maken.

Bron

Deze beknopte opsomming is gebaseerd op het paper "The Digital Cage: Administrative Exclusion Through Information Architecture" die op dit moment juist door de peer review is bij Government Information Quarterly en later dit jaar wordt gepubliceerd. Dit paper is de eerste van een serie van drie papers die de basis vormen van het boek De Digitale Kooi.

Hoe te bestellen

De Digitale Kooi is uitgegeven bij Boom Bestuurskunde.

ISBN: 978-94-6236-813-2 | € 19,90
eISBN: 978-94-6274-805-7 | € 14,00

Steun Stichting Kafkabrigade

Stichting Kafkabrigade zou graag meer onafhankelijk denkwerk, onderzoekswerk en lobbywerk doen, zoals dit. Helpt u dat mogelijk maken? Elke bijdrage is welkom:

Stichting Kafkabrigade

IBAN: NL60 ABNA 0627 8135 50